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德疆双百案例--依法行政在基层

点击数:22072017-05-25 17:54:49 

依法行政在基层
—以农村“外嫁女”股权纠纷为视角

一、背景

随着社会经济的发展,农村集体经济也在稳步向前,但农村集体经济组织成员权益纠纷亦随之涌现,其中较为突出的是农村“外嫁女”及其子女要求确权配股的问题。中山市市委、市政府曾出台了关于解决农村股权纠纷相关的办法和意见。2011年3月10日,市政府出台【2011】2号《市府常务会议决定事项通知》明确了有关“外嫁女”及其子女农村股权分配问题的处理程序,主要按照先镇政府(区办事处)行政处理,后申请行政复议、提起行政诉讼的“三步走”程序处理,镇政府(区办事处)成为解决此类问题的首要也是最重要的环节,镇政府(区办事处)处理的好坏成为解决这类问题的关键。

首先,必须明确“外嫁女”的概念,“外嫁女”是指从本村出嫁,其户籍在婚后没有迁出本村的妇女;“外嫁女子女”是指出生后随母入户至“外嫁女”户口的子女。导致“外嫁女”及其子女股权纠纷问题出现的原因是多样的,这些原因互相纠结在一起,产生了现时较为复杂的农村集体经济组织股权纠纷的状况。一是村规民约、集体经济组织章程与法律相抵触。由于村民整体法律意识淡薄,村民在制定村规民约及章程的过程中主要以落后的传统观念为依据,其不平等的观念侵害了“外嫁女”及其子女的合法权益。二是土地资源日益稀缺,集体经济组织权益的分配上排挤了“外嫁女”及其子女的合法权益权。土地征收会为农村集体经济组织带来巨大的收益,在经济利益的驱使下,既得利益成员均追求其利益的最大化。“嫁出去的女,泼出去的水”这种观念成为集体经济组织成员排挤“外嫁女”及其子女,认为他们不属于本经济组织成员,以户口政策、生育政策等理由剥夺“外嫁女”权益,“理所当然”地制定排挤“外嫁女”及其子女的村规民约或集体经济组织章程。三是相关法律的缺位。目前我国法律并没有明确规定政府公权力能否涉及农村集体经济组织内部矛盾的问题,现行法律只有抽象的原则性规定,如我国《妇女权益保障法》只规定了“妇女享有与男子平等的权利”“妇女权益不受任何组织和个人的侵害”等原则。法律的缺失使得基层政府对该类案件的处理更为棘手,对于先行处理案件的基层政府,其依法行政的能力倍受考验。

农村股权纠纷问题出自基层,更应当在基层解决,乡基层政府是处理此问题最合适的主体。由于我国目前对处理此类问题缺乏法律依据,农村股权纠纷问题亦仅在珠三角范围较为多见,在此情况下,市委市政府根据中山的实际情况出台了此类问题处理程序的地方性指引文件,强调镇政府(区办事处)对农村股权纠纷先行处理。镇政府(区办事处)是我国法治政府建设框架中的基底。镇政府(区办事处)在面对“外嫁女”股权纠纷这类涉及人数众多,影响范围广的基层案件时,必须运用现行法律法规、政策和法治思维科学合理地解决“外嫁女”股权纠纷问题,否则将直接影响全社会法治化进程。

二、具体案例过程

当事人梁某于1968年10月5日在某村出生,此后一直在当地居住生活。梁某1992年7月与居民郭某结婚,并育有两名子女,梁某户口一直在该村,其子女随梁某入户神该村。2006年,某村进行了股权改革,梁某所在的村及村民小组通过股权改革分别成立股份合作经济联合社(以下简称为经联社)及股份合作经济社(以下简称为经合社)并给梁某及其子女签发了股权证。经联社每年向梁某及其子女统一分配100元/股/年的股份分红,但梁某所在村民小组的经合社拒绝向梁某及其子女三人发放股红分配。其不分配股红的原因为村规民约规定“外嫁女”结婚后次年不再向其分配集体经济收益,同时不再将其纳为需要继续向本社履行义务的人口,即经合社不再要求梁某履行耕责任田、交公粮等义务,外嫁女子女应当入户至其父亲处,入户此处属于“挂户口”性质,不应享受分配。梁某及其子女就此事向某村经联社和经合社主要负责人进行多次交涉未果。梁某及其子女于2014年3月16日向镇人民政府提交行政处理申请书,请求镇人民政府责令经合社确认自己及子女享有经合社股份,并向三人补发从2006年7月1日起股份合作经济社的全部股权收益,享受与其他集体成员同等权益。

按照市委市政府文件的指引,镇人民政府受理了该案件。镇人民政府随后向政府法律顾问咨询,获得相关法律意见后,组织政府工作人员对该案件开展行政处理前的调查工作。镇政府工作人员首先对申请人梁某进行调查,核对申请人提供的证据原件,围绕农村股权纠纷核心问题对其进行调查并形成调查笔录。镇政府工作人员初步了解案件的基本情况后,向被申请人经合社发出询问函,并对经合社社主要负责人进行调查并制作调查笔录。在制作笔录过程中,该负责人承认了该社确有“凡属外嫁女的三个月内必须将户口迁出,如不迁出,其户口属“挂户口”(含外嫁女及其子女),不参与经合社内经济利益分配。”的村规民约,且经合社还就此事召开了村民会议,村民表决通过了对梁某及其子女不予分配的决议。

经过镇人民政府司法所工作人员多次走访调查查实:经合社在股权利益分配上确实存在侵犯申请人梁某及其子女的合法权益的行为;不存在申请人梁某提出的经合社为其他社员承担购买社会保险费用的情况,社员社保的费用由社员个人支付。

三、结果

镇人民政府在经过细致的调查和咨询律师的专业法律意见之后,依据《中华人民共和国共和国妇女权益保障法》、《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规的规定作出行政处理决定:(1)责令该经合社向申请人梁某及其子女发放股权福利,享受与其他社员的同等待遇。(2)责令经合社向申请人梁某及其子女补发自2013年3月6日起该社的股权收益。(3)驳回梁某及其子女的其他请求。

四、评价

上述行政处理案例仅仅是村集体经济组织侵犯“外嫁女”及其子女权益现象的一个代表,类似的股权纠纷是非常普遍的,情况亦相当复杂多样。其原因在于村民法治意识淡薄,传统思根深蒂固,对村规民约和经济合作组织章程的制定缺少监督,村规民约与章程随着社会的发展变得不相适应,类似的问题的解决需要法律法规在实体和程序上给出明确的指引。

与此同时,我们也可以看到,基层政府依法处理类似案件中发挥着非常重要的作用,基层政府居中调处的角色不可或缺,政府依法行政的能力尤为重要。

党的十八届四中全会中提出“积极推行政府法律顾问制度,建立政府机构人员为主、吸收专家和律师参加法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥的积极作用”,法律顾问为基层人民政府在依法行政上出谋划策,促进依法行政、合理行政提供保障。

农村问题涉及人数多,影响范围广,涉农问题的处理关系着社会的和谐与稳定。在处理农村股权问题上,基层政府应该注意如下几点:1、处理问题的主体要明确。镇政府(区办事处)作为行政处理部门已无可争议,但此类行政处理决定对要求实体和程序均有较高的要求,如放在党委办、维稳中心都会显得力不从心,应该交由镇政府具有一定法律基础的部门如司法所作为主要承办部门。同时,镇政府聘请的法律顾问也可以参与其中,律师可以利用自身专业法律知识和实践经验参与案件的调查、调解或法律文书撰写,这样对解决案件将起到巨大的推动作用。2、法律法规的遵守。行政处理案件必须依据已有的法律法规作出科学合理的行政处理决定,这是依法行政、建设法治政府的基础。虽然目前我国农村股权纠纷问题的解决并没有法律的明确规定,因此省府和市府颁布的规范性文件就成为了处理此类案件最重要的依据。在程序方面应遵循市政府2011年出台的【2011】2号《市府常务会议决定事项》明确农村集体经济组织权益纠纷“三步走”的处理程序,在经济组织成员资格认定的实体问题上应以《广东省农村集体经济组织管理规定》等地方政府规章为依据确认当事人成员资格身份,当然在集体经济组织自愿赋予当事人成员资格的情况下,行政权力不应对农村自治进行过多的干预。3、由于农村集体经济组织权益纠纷“三步走”的处理程序并未有细致的程序指引,基层政府工作人员尚未完全形成法律解决争端的思维,并且相关法律知识也比较欠缺,因此急需有关业务能力水平的提高。4、做好农村法治宣传工作,以达到规范集体经济组织章程的效果。涉及农村集体经济组织权益纠纷的问题大多源自封建思想观念,基层政府应该加大法治宣传力度,对村干部、集体经济组织工作人员及普通村民开展普法教育,促使集体经济组织顺应社会经济发展,修正侵权的村规民约和章程,解决侵权现象。

五、影响

“外嫁女”权益保护一直是农村妇女权益保护问题中的一个顽疾。随着我国工业化水平不断发展,城市规模不断扩大,农村土地被大量征收、租用,农村集体经济组织权益分配已经成为农民的一项重要的经济收入,而农村“外嫁女”一旦失去了这方面的经济来源将对生存造成巨大的影响,因此科学合理处理此类问题将影响到我国农村可持续发展,关乎到我国社会主义新农村建设的战略目标的成败。

基层政府在处理农村集体经济组织权益纠纷问题上具有天然的优势,他们是最贴近广大农民、最了解基层的,是该类问题合适的处理主体。从另一个方面来说,当事人在遇到纠纷时去寻求基层政府救济是一种最便捷的途径。不仅如此,先行政处理再司法诉讼的制度安排也避免了我国司法资源的浪费。在我国社会主义法治改革的大背景中,对镇政府(区办事处)处理该类问题提出了更加严格的要求,那就是必须依法行政,以法律的思维处理好农村股权纠纷,解决历史遗留问题。为响应了党的十八届四中全会所提出的推进法治中国建设的要求,镇政府(区办事处)必须不断提升依法行政能力,在实体内容和程序内容上严格遵循现有法律法规规定,依法作出行政处理决定,此外还可以通过聘请社会上专业律师等方式提升自身处理案件的能力。唯有如此,才能维护国家安定团结的良好局面,

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